Es ist ein Gremium, das nur die eingefleischten Kenner des Gesundheitswesens beim Namen nennen und dessen Funktion sie erklären können – dabei trifft es für 70 Millionen GKV-Versicherte, für alle Ärztinnen und Ärzte sowie Krankenhäuser und Krankenkassen weitreichende Entscheidungen: Der Gemeinsame Bundesausschuss – kurz G-BA – ist ein Machtzentrum in der deutschen Gesundheitspolitik. 2004 wurde das Gremium mit § 91 im Sozialgesetzbuch V festgeschrieben, in § 92 heißt es: „Der Gemeinsame Bundesausschuss beschließt die zur Sicherung der ärztlichen Versorgung erforderlichen Richtlinien über die Gewähr für eine ausreichende, zweckmäßige und wirtschaftliche Versorgung der Versicherten.“
„Der kleine Gesetzgeber“ oder „das Zentralkomitee der Gesundheitspolitik“ – der G-BA hat schon so manchen Titel bekommen. Seine Gestaltungsmacht ist groß – und sie wächst mit jedem Gesetz, das in den vergangenen Jahren den Bundestag passiert hat. Oft finden sich diese Formulierungen in Gesetzen wieder: „Der Gemeinsame Bundesausschuss bestimmt in seinen Richtlinien, für welche planbaren Eingriffe der Anspruch auf Einholung der Zweitmeinung im Einzelnen besteht.“
Der G-BA setzt sich aus drei Gruppen zusammen: Zum einen die Vertreter der „Leistungserbringer“, also die Vertragsärzte, die Zahnärzte sowie die Krankenhäuser. Auf der anderen Seite sitzt der GKV-Spitzenverband. Mitberaten, aber ohne Stimmrecht, dürfen die Patientenorganisationen. Den Vorsitz hat seit 2012 Prof. Josef Hecken, weitere Unparteiische sind Dr. med. Regina Klakow-Franck und Dr. jur. Harald Deisler (siehe Kasten unten). Für die Entscheidungen des G-BA werden zuvor Studien von unter anderem zwei Instituten vorbereitet: Zur Bewertung von Arzneimitteln sowie medizinischen Methoden ist das Institut für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG) unter der Leitung von Prof. Dr. med. Jürgen Windeler zuständig. Für die Methodenentwicklung zur Qualitätssicherung ist das Institut für Qualitätssicherung und Transparenz im Gesundheitswesen (IQTiG) unter der Leitung von Dr. med. Christof Veit neu gegründet worden.
Alle gemeinsam ringen um die Details der Gesetze, die im Bundestag und vom Bundesgesundheitsministerium nicht explizit geregelt wurden. Die Gesundheitspolitiker überlassen bei vielen medizinischen und versorgungspolitischen Themen die Ausarbeitung der Selbstverwaltung und den dortigen Experten. Das kann positiv sein – bestimmen doch so die betroffenen Berufsgruppen wie beispielsweise Ärzte das Versorgungsgeschehen mit ihrer Expertise aktiv mit. Das kann kompliziert werden, wenn der Gesetzgeber Interpretationsspielräume offen lässt.
„Wir sind in vielfältiger Weise in der täglichen ärztlichen Arbeit präsent“, so Hecken über die Bedeutung des Gremiums für Ärzte.
„Die Relevanz für den einzelnen Vertragsarzt beginnt schon vor dem Tag, an dem er oder sie seine/ihre Tätigkeit ausübt, mit der Bedarfsplanungsrichtlinie.“ Außerdem bewertet der G-BA neue Arzneimittelversorgung, beschließt die Therapiehinweise oder auch Therapieausschlüsse oder entwickelt Indikatoren zur Qualitätsmessung.
Reibungslos funktioniert Selbstverwaltung nicht: Von den Ausschusssitzungen, die das Plenum vorbereiten, kann sich die Öffentlichkeit kein Bild machen. Wie es hinter den Kulissen der Selbstverwaltung aussehen könnte, kann nur vom Hörensagen berichtet werden: Sachargumente statt des verbissenen Streits soll es geben, wenn die Türen verschlossen sind. Sind die Sachargumente ausgetauscht und konnte keine Einigung erzielt werden, dann kann es auf der öffentlichen Bühne des G-BA-Plenums polemisch, pathetisch oder streitlustig werden. Dem unparteiischen Vorsitzenden Hecken gefallen die öffentlichen „Feldschlachten“, wie er sie selbst bezeichnet, nicht. Nicht ohne Wert sind die öffentlichen Auseinandersetzungen für die Patientenvertreter – „die Öffentlichkeit ist unsere einzige Chance, auch mit unserer Meinung wahrgenommen zu werden“, sagt Patientenvertreterin Dr. rer. pol. Ilona Köster-Steinebach. Sie sitzt für den Verbraucherzentrale Bundesverband im G-BA. Auch wenn sie keine Entscheidung beeinflussen können, müssen sie zu jeder Beratung ihr Votum abgeben. „Wir können nur immer wieder den Finger in die Wunde legen.“
Das Gremium der Selbstverwaltung ist machtvoll – doch viel Gestaltungsmacht zieht auch Lobbyisten an: Immer mehr Akteure im Gesundheitswesen wie die Vertreter der Pflege, der Pharma- sowie Heil- und Hilfsmittelindustrie wollen einen stimmberechtigten Sitz. „Bei der Erweiterung der Beteiligten bei der Entscheidungsfindung muss man immer die Frage stellen: Wer vertritt welche Akteure? Welcher Verband würde dann zum Beispiel die auf dem Markt miteinander konkurrierenden Arzneimittelhersteller vertreten?“, erklärt G-BA-Vorsitzender Hecken.
Die Fülle der Gestaltungsmacht zieht auch Kritiker an: Wie in konjunkturellen Hoch- und Tiefphasen ist der G-BA den Fragen nach der demokratischen Legitimation seiner Arbeit mal stärker, mal weniger stark ausgesetzt. Die aktuelle Diskussion wurde durch eine Kommentierung in einem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts Ende 2015 angestoßen, in der die Zweifel an der demokratischen Legitimation des G-BA als „durchaus gewichtig“, bezeichnet werden. Inzwischen beschäftigt sich im Auftrag der privaten Stiftung des Rhön-Konzern-Gründers Eugen Münch eine Kommission mit Reformvorschlägen. Auch haben sich mehrere Rechtssymposien sowie Gutachten vom Bundesgesundheitsministerium dem Thema angenommen.
Die Kritik am jetzigen Konstrukt der Selbstverwaltung wird in den kommenden Jahren unter dem Eindruck der Auseinandersetzungen um die Qualitätssicherung im Krankenhaus noch zunehmen. „Qualitätssicherung ist dazu verurteilt, ein Streitthema zu sein, auch weil sie erst einmal Geld und auch Zeit kostet“, erklärt Hecken – nur eine der vielen Diskussionen, die die Selbstverwaltung auf Trab halten werden.
Die Struktur des GB-A
Dem Gemeinsamen Bundesausschuss (G-BA) sitzt seit 2012 Prof. Josef Hecken vor. Seine Stellvertreterin ist Dr. med. Regina Klakow-Franck, auch Dr. jur. Harald Deisler gehört zu den unparteiischen Vorsitzenden. Alle drei haben jeweils eine Stimme. Ihre Amtszeit dauert sechs Jahre und endet somit 2018. Der G-BA untersteht der Rechtsaufsicht durch das Bundesgesundheitsministerium.
Der G-BA besteht aus drei weiteren Gruppen: Auf der einen Seite sitzen die „Leistungserbringer“, die gemeinsam fünf Stimmen haben: Diese teilen sich für die Ärzte die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV), für die Zahnärzte die Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung (KZBV) sowie für die Kliniken die Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG). Auf der anderen Seite sitzt der GKV-Spitzenverband, der ebenfalls fünf Stimmen hat. Mitberaten dürfen die Vertreter von Patientenorganisationen – sie sitzen im G-BA-Plenum zwischen beiden stimmberechtigten „Bänken“. Bei der Bedarfsplanung und Qualitätssicherung bei der Krankenhausplanung haben auch die Bundesländer ein Mitberatungsrecht, Pflegeberufe werden zu ihren Themen gehört. Der G-BA hat neun Unterausschüsse, die nicht öffentlich tagen.
